بعد وضعه على جدول أعمال الجلسة التشريعيّة التي لم تنعقد الخميس الماضي بفعل تطيير النصاب، حاز إقتراح قانون إنشاء الصندوق السيادي الخاص بإيداع العائدات المتأتية من الأنشطة البترولية اهتمام المتابعين والمختصين بالشأن البترولي في لبنان. بحيث عمد هؤلاء إلى تخصيص دراسات وتقارير تربط الصندوق بالإصلاح السياسي وبمسائل الحوكمة الرشيدة في لبنان، أجراها عدد من المختصين في مجال الطاقة تتناول في مضمونها تقييم المبادئ والأسس التي بني عليها القانون المقترح في ما خص الوضع القانوني للصندوق وشروط عمله. فماذا جاء في هذه المستندات من ملاحظات وتوصيات؟
الإيرادات للصندوق حصراً
أشارت المادة الثالثة من قانون الموارد البتروليّة في المياه البحرية رقم 132/2010 إلى ضرورة أن «تودع العائدات المحصلة من قبل الدولة الناتجة عن الأنشطة البترولية أو الحقوق البترولية في صندوق سيادي. على أن يحدّد نظام الصندوق ونظام إدارته الخاصة، ووجهة إستثمار وتوظيف واستعمال العائدات بموجب قانون خاص بالإستناد الى مبادئ وأسس واضحة وشفافة للتوظيف والإستعمال، بما يجنّب الإقتصاد أية إنعكاسات سلبية محتملة على المديين القصير والطويل». يلاحظ أن القانون حصر إمكانيّة إستعمال الإيرادات البترولية بالصندوق السيادي، الأمر الذي سيمنع المسّ بأي إيرادات بتروليّة محتملة قبل إيداعها في هذا الصندوق.
التجارب الدولية: إنتظار سنوات
التجارب الدوليّة تثبت أن الصناديق السياديّة في الكثير من البلدان لم تنشأ إلا بعدما علمت بحجم المداخيل التي من المتوقع أن تتأتى من إستغلال النفط والغاز وكذلك الغرض من إستخدام تلك العوائد وتوجيهها الوجهة المطلوبة وبالتالي بعد بدء الإستخراج بسنوات. خاصة وأن أغلب البلدان انتظرت حوالى 30 سنة لتأسيس صناديقها، فأقصر مدة سجلت لقبرص إذ إحتاجت إلى 8 سنوات بعد الإستكشاف لتأسيس صندوقها. مع الإشارة إلى أنه في الحالة اللبنانية لم يحصل بعد أي اكتشاف تجاري، فعلى أي أساس نقوم بتصميم هذا الصندوق؟ ولماذا العجلة في الإقرار؟ هل نحن بحاجة إلى الصندوق اليوم؟
تحديد الهدف قبل تحديد الهيكلية
في الأساس كان الغرض من إنشاء الصندوق هو «تجنب أي إستيلاء سياسي وزبائني على هذه الثروة المستقبلية». تعتبر الظروف المالية وظروف الإقتصاد الكلّي من الإعتبارات الرئيسية عند تقييم فائدة أي صندوق سيادي، إذ يجب أن يكون إنشاء الصندوق مصحوباً بممارسات حكيمة للإستثمار والحوكمة وذلك من أجل ضمان فعاليّة الصندوق واستدامته على المدى الطويل، وبالتالي تعزيز فعالية الحوكمة والمساءلة والشفافية. فلا جدوى من مناقشة هيكل حوكمة الصندوق قبل تحديد الغرض منه.
ليس قبل العام 2027
كذلك، من غير المتوقع أن نبدأ بالإنتاج قبل حوالى 4 سنوات من حصول الإكتشاف التجاري، وبالتالي من غير المتوقع أن تتحقق العائدات المالية المتأتية من استثمار الثروة البترولية قبل العام 2027 (إذا لم تحصل أية مشاكل تقنية في تطوير الحقل) مع العلم أن حوالى 80% من العائدات الأولية سوف تعود للشركات وفق مبدأ إسترداد الكلفة (بترول الكلفة). إذ يرتبط نوع الصندوق بحجم الإكتشافات والعائدات البترولية المتوقّعة.
دور للبنك المركزي؟؟
بما أن لبنان لا يزال في مرحلة ما قبل التلزيم وبما أنّ عائدات الأنشطة البترولية من إتاوة وربح وضرائب لن تتحقّق قبل ست أو سبع سنوات تقريباً، فبالتالي، وبحسب بعض الآراء، يجب إيلاء المصرف المركزي (بعد تسريع هيكلته وحوكمته وفقا للمعايير الدولية) دوراً في المرحلة الأولى كمدير تشغيلي للصندوق (Operational manager)، ومن ثمّ يمكن إعادة النظر بالشكل القانوني للصندوق تبعاً لحجم الصندوق ولقيمة الإستثمارات والعائدات. وفي حال تعاظمت قيمة هذه الإستثمارات والعائدات بشكل ملحوظ، يمكن في مرحلة لاحقة إنشاء مؤسسة عامّة مستقلّة مالياً وإدارياً.
تفاصيل استراتيجية قبل أوانها
في غياب الإستقرار الكلّي وأي رؤية حول الإحتياجات المستقبليّة، يبدو جلياً أنه من الصعب جداً إتخاذ أي قرار بشأن تحديد وجهة تخصيص عائدات النفط والغاز، وهو بالضبط الغرض الأساسي لإنشاء الصندوق السيادي. إذ إن تحديد أطر الإستثمار وإدارة المخاطر للصندوق السيادي تبدأ عند تحديد الغرض أو الهدف منه. ولكن في الوقت الحاضر، تعتبر بعض وجهات النظر أن ليس هناك حاجة لوضع تفاصيل إستراتيجية الإستثمار للصندوق السيادي اللبناني. بحيث يمكن تحديد أطر الإستثمار التفصيلية في التفويض (Investment mandate) المعطى من مالك الصندوق (Owner) إلى مدير الصندوق (Manager). لكن في شتّى الحالات، لا يجب إستعمال الصندوق كضمانة للإستدانة من قبل الدولة اللبنانية.
كذلك، فلا ضرورة للتطرّق إلى اللّجان والوحدات الإدارية في مسودة هذا القانون، إنّما يجب أن تنصّ عليها المراسيم التطبيقية بما يتلاءم مع أحكام المادة الرابعة المتعلّقة بإنشاء الصندوق.
مصاريف غير مجدية
لماذا نعمد اليوم إلى تمرير القانون من أجل تأسيس الصندوق السيادي الذي يجب أن يكون لديه موازنة وموظفون وهيكليّة إداريّة قبل التأكد من وجود إكتشاف تجاري وحتى قبل التثبّت من حجم المردود المتوقع من إستثمار الموارد البتروليّة والأهم وجهة استعمال هذا المردود؟ فأهداف الصندوق غير واضحة لغاية اللحظة.
وعليه، فإن إنشاء الصندوق في هذا الوقت سوف يكلّف الخزينة تعويضات ومصاريف غير مجدية بانتظار تدفق العائدات، خاصّة وأنّ المادة 23 من إقتراح القانون لا تحدّد مهلة زمنيّة لمجلس الوزراء لتعيين مجلس إدارة الصندوق، على أن يقوم هذا الأخير بعدها باتخاذ جميع الإجراءات اللازمة لتعيين الفريق الإداري واللجان الإستشارية المعاونة لمجلس إدارة الصندوق التي يمكن أن تتشكّل بمواضيع خاصّة. وبحسب هذه المادة تُغطى نفقات الصندوق في السنة الأولى لإنشائه بموجب سلفة خزينة، ثم توضع فيه جميع واردات الدولة من الأنشطة البترولية فور تحصيلها. ولا ننسى تداعيات المحاصصة السياسية والطائفية عند تعيين أعضاء مجلس الإدارة والفريق الإداري المساعد له والذي يتكوّن منه الصندوق.
قنوات للفساد والمحسوبية
في ظل تجربة لبنان غير المشجعة مع الصناديق، وفي ظل استشراء الفساد في الهيكل البنيوي للدولة والإدارة العامة اللبنانية، تظهر الحاجة إلى توفير ضمانة ضد الفساد فور إنشاء الصندوق السيادي الخاص بالثروة البترولية. ففي حال كانت الصناديق السيادية سيئة التصميم فهي ستكون عرضة لسوء الإدارة وبالتالي من الممكن أن تشكّل قنوات سهلة للفساد والمحسوبية تؤدي إلى هدر الملايين.
من هنا، لا بد عند إنشاء الصندوق مراعاة ضمان تطوير استراتيجية ماليّة كاملة وشاملة لوضع الإقتصاد اللبناني على مسار مستقر، وذلك ضمن صياغة استراتيجية شاملة لقطاع النفط والغاز مرتبطة باستراتيجية عامة للطاقة يمكن أن يكون أبرز أهدافها تخصيص الغاز المستخرج لإنتاج الطاقة المحليّة وتجهيز الفائض منه للتصدير. كل ذلك يجب أن يتأمّن بموازاة نظام حوكمة سليم وشفاف في الإدارة والتوظيف.
لا يتوافق مع العديد من مبادئ سانتياغو
تشكّل مبادئ سانتياغو الإطار السليم الذي يحدّد المعايير العالمية في إنشاء الصناديق السيادية حول العالم. فبحسب التقارير والدراسات الأخيرة، إن قانون الصندوق السيادي المقترح لا يتوافق مع العديد من تلك المبادئ.
فبالنسبة إلى لبنان، إن مبادئ الصندوق السيادي المقترحة غير منسّقة وغير متّسقة مع سياسات الإقتصاد الكلي الشاملة. فضلاً عن اعتبار هذه المبادئ غير واضحة في ما خص إطار حوكمة الصندوق وأهدافه، فهي لا تتناول كيف تكون إدارة الصندوق مستقلّة تشغيلياً عن المالك إذ يجب الكشف عن هذا الموضوع للجمهور. كذلك، لا تتناول مبادئ الصندوق العمليات والأنشطة التي ستحصل في البلدان المضيفة، ولا يوجد نص يتعلّق بالمراجعة الدورية لتنفيذ خطة العمل العالمية…
ربط الصندوق بالموازنة والدين العام ؟؟
بحسب التقارير، إن أخطر ما تضمّنه النصّ المعدّل هو إيجاد رابط، ولو غير مباشر، بين عائدات النّفط والغاز من جهة والماليّة العامّة والدين العام من جهة أخرى. بحيث أتت المادة 13 في فقرتها الثالثة لتشير إلى أنه يمكن إستخدام أموال الصندوق (من خلال محفظة التنمية حصراً) لتسديد ديون الدولة في حال أظهر قطع حساب الموازنة فائضاً أولياً في وارداتها على نفقاتها.
على الرغم من أن هذا المبدأ يبقى في دائرة المقترح، إلا أنه من المفضل تفادي أي ربط بين عائدات الثروة وخدمات الدين من خلال فصل حساب الصندوق عن مسألة الدين العام، لجهة كيفية إستخدام عائدات هذا الصندوق. بحيث يجب أن تذهب أمواله للمشاريع الإستثمارية وللنفقات الإنمائية وليس إلى تسديد الدين العام بشكل مباشر، فعوائد هذه المشاريع وإيراداتها يمكن أن تغطي الدين العام تلقائياً وتدريجياً الأمر الذي يساهم في التخفيف من خدمة الدين وبالتالي في زيادة النمو.
إن كل ما تمت الإشارة إليه، لا ينفي الحاجة إلى إنشاء الصندوق السيادي لكن ما يجب التنبه له بحسب بعض الآراء هو ضرورة تحييد عائدات الثروة عن الموازنة العامّة ومشاكلها وعجزها والأموال التي قد تهدر من خلالها. ففي حال تمّ ربط العائدات بالموازنة ولم تقرّ هذه الموازنة في السنة المطلوبة ماذا يحدث بالمشاريع؟ هل تبقى معلّقة لحين الإتفاق على إقرارها؟ فالأجدى يتمثّل بإدخار جزء من تلك العائدات للأجيال المستقبليّة واستثمار الجزء الآخر في مشاريع منتجة محلياً وخارجياً.
إستثمار أصول الصندوق في الخارج
أيّا كانت قواعد التدفقات والسحب من صندوق الثروة السيادي التي سوف تعتمد، فإنه من الضروري أن تستثمر أصول صندوق الثروة السيادي في الخارج لتحقيق أهدافه المنشودة. إن استثمار أصول الصندوق في السوق المحلية من شأنه أن يؤدي إلى آثار في الدورة الإقتصادية المحلية ولا تكون مثل تلك السياسة متوافقة مع هدف تحقيق استقرار. حيث أن أي ارتفاع في أسعار السلع الأساسية يؤدي إلى طفرة في الطلب المحلي الإجمالي والتضخم وبالتالي إرتفاع سعر الصرف الحقيقي في مقابل الإقتصاد النفطي.
لذلك إن استثمار أصول الصندوق خارج الإقتصاد المحلي سيساعد على التخفيف من تلك المخاطر. إن استثمار الأصول في الإقتصاد المحلي يعني أن المزيد من الأموال سوف تتدفق في مراحل تحقيق عائدات مرتفعة من الموارد البترولية، وبالتالي ترتفع أسعار الأصول محلياً.
إعادة فتح النقاش
وفقاً للعديد من الآراء، يجب أن تكون أهداف الصندوق موضوع نقاش منفتح على جميع الخيارات ويمكن أن تلحظ هذه الأهداف إمكانية خفض الدين العام لمستوى مقبول من الناتج المحلّي حيث تبلغ حالياً نسبة الدين من الناتج المحلي (Debt/GDP) 150%. وفي حال كانت العائدات المتوقّعة من إستثمارات الصندوق أقلّ من كلفة الدين، يمكن أيضاً إنشاء إحتياطي مالي للركون إليه في الأزمات وذلك بنسبة معيّنة من الناتج المحلّي.
