دخلت موازنة العام 2025 مرحلة النقاش في مجلس الوزراء. ومعها تُرسَم صورة جديدة من صُوَر الانهيار الاقتصادي الذي استدعى زيادة الإنفاق من خارج الموازنات على شكل سلفات خزينة تُضاف إلى سلفات سابقة لم تُرَدّ، لتتراكم بذلك الديون على كاهل الدولة ويرتفع مستوى هدر المال العام.
وإذا كان الهدر أحد أوجه الانهيار يصحّ عندئذ تسليط الضوء على سلفات الخزينة كونها إحدى الأبواب الرئيسية لذلك الهدر، خصوصاً وأن السلطة السياسية استسهلت إقرار سلفات الخزينة لتمويل إدارات ومؤسسات الدولة، ولم يجرِ إعادة جزء كبير من قيمة السلفات، مع أن قانون المحاسبة العمومية يقرّ بوضوح شروط السلفات وموجبات إعادتها، وإلاّ، فإن إقرارها لا يكون قانونياً. فكيف أسهمت سلفات الخزينة في زيادة الأعباء على مالية الدولة ومهَّدَت للانهيار؟.
سلفات خزينة مخالِفة للقانون
تبعاً للمادة 203 من قانون المحاسبة العمومية، فإن سلفات الخزينة هي “إمدادات تُعطى من موجودات الخزينة”. وإذا خُصِّصَت “لتغذية صناديق المؤسسات العامة والبلديات وكذلك الصناديق المستقلة المنشأة بقانون”، فعلَّقَت المادة 204 منح السلفة بـ”تثبت وزير المالية من إمكان الجهة المستلفة إعادة السلفة نقداً في المهلة المعينة لتسديدها. قبول الجهة المستلفة أن ترصد في موازنتها، بصورة إجبارية الاعتمادات اللازمة لتسديد السلفة في المهلة المعينة”.
وعلى مدى عقود، لم تُراعَ الأصول القانونية في إقرار السلفات، بل جرى استسهال تمويل الإدارات والمؤسسات العامة عن طريقها، ولغايات غير تلك المحدَّدة حصراً في المادة 203 التي نصَّت على أن السلفات تعطى لـ”تموين مستودعات الإدارات العامة بلوازم مشتركة بين أكثر من إدارة واحدة؛ لشراء مواد قابلة للخزن ومعدة للاستعمال في سنة مالية جارية أو لاحقة؛ لتغذية صناديق المؤسسات العامة والبلديات وكذلك الصناديق المستقلة المنشأة بقانون”. وخلافاً لذلك، أعطيَت سلفات لتغطية رواتب وأجور وتعويضات، ولتغطية نفقات عامة تفوق المحدّدة بالقاعدة الإثني عشرية، وأيضاً أعطيت سلفات خزينة لتأمين نفقات الحكومة التي تتجاوز الاعتمادات المرصدة في قانون الموازنة، كما أعطيت لتغطية تعويضات ومستحقات. وتكاد كل وزارات الدولة ومؤسساتها ومجالسها تستفيد من تلك السلفات.
وعلى سبيل المثال، لا الحصر، وصلت السلفات إلى وزارة التربية والتعليم العالي، الصحة العامة، المالية، الشؤون الاجتماعية، الدفاع، المهجرين، الداخلية والبلديات، البيئة، الثقافة، الإعلام، الطاقة والمياه، الصناعة، العدل، الزراعة. كما وصلت إلى التفتيش المركزي، المستشفيات الحكومية، مجلس الإنماء والإعمار، الهيئة العليا للإغاثة… وغيرها.
وعلى كثرة السلفات والمخالفات، كان سهلاً على ديوان المحاسبة “رصد الكثير من التجاوزات للأحكام القانونية الراعية لسلفات الخزينة”. وبحسب تقرير للديوان صدر في العام 2021، تبيَّنَ أن تلك السلفات “حُدّدت لها طرق تسديد مغايرة لما نص عليه القانون فكانت النتيجة أن معظم السلفات المعطاة لم يجرِ تسديدها، واستحالت ديناً غير مسدد”. تقرير ديوان المحاسبة حول سلفات الخزينة.
من هنا يبدأ فصل مهم من حكاية إضاعة المال العام ومراكمة ديونٍ لا تُسَدَّد. وبالتوازي، فإن استمرار إقرار سلفات الخزينة أتى بفعل “الوضع الإستثنائي في السنوات السابقة وعدم كفاية الإعتمادات في الموازنة لمواجهة كافة النفقات لا سيما الطارئة منها”. ولأن القانون يحدّد شروط إعطاء السلفات، مُنِحَت معظم السلفات “بطريقة غير مباشرة، مع النص على أن التسديد يكون باعتمادات تُلحظ في موازنة السنة اللاحقة”.
هدر المال العام وغياب الشفافية
تؤثِّر السلفات على المال العام في حال لم تُسَدَّد، فتتحوَّل حينها إلى إنفاق نهائي يُحَمَّل إلى الموازنة العامة، وبالتالي يزيد العجز المالي المدوَّر من السنوات السابقة. وبحسب أرقام ديوان المحاسبة، فإن قيمة السلفات غير المسدّدة منذ العام 1995 حتى العام 2018 بلغت نحو 7992 مليار ليرة، أي ما كان يوازي نحو 5 مليار و330 مليون ليرة وفق سعر صرف 1500 ليرة للدولار. ويضاف إليها بعد انهيار سعر صرف الليرة، عدم تسديد السلفات بين عاميّ 2020 و2023، فقد بلغت القيمة غير المسدَّدة نحو 41043 مليار ليرة، وفق ما جاء في كتاب مرسَل من وزارة المالية إلى رئيس لجنة المال والموازنة النائب ابراهيم كنعان، في 8 كانون الثاني 2024. مع الإشارة إلى أن قيمة السلفات غير المسدّدة خلال تلك الأعوام تتغيّر بحسب سعر صرف الدولار الذي ارتفع من نحو 8 إلى 10 آلاف ليرة إلى نحو 90 ألف ليرة. علماً أنه وصل في فترة استثنائية إلى نحو 140 ألف ليرة. وبتغيُّر سعر الصرف تفقد السلفات قيمتها، في حال أعيدت خلال الأزمة، قياساً بما كانت عليه قبلها، ما يعني تسجيل خسائر إضافية على الخزينة العامة.
هذا الواقع، يحيل إلى وجود هدر للمال العام وغياب للشفافية، لاسيّما وأن إعطاء السلفات وعدم التأكّد من القدرة على سدادها وعدم مواكبة سدادها بالطرق الصحيحة، حصل بقرار واضح من مجلس الوزراء وبغياب صريح لمجلس النواب عن القيام بدوره، فضلاً عن عدم الاكتراث بدور الأجهزة الرقابية، وعلى رأسها ديوان المحاسبة.
وفي النتيجة، تراكَمَ الأثر السلبي لسلفات الخزينة على مدى عقود. أمّا عدم إعادة الجزء الأكبر منها، فهو “دليل على غياب مصداقية الدولة في صرف مالها العام ودليل على ضعف أدائها المالي. كما أن إقرار الحكومات المتعاقبة سلفات خزينة مع علمها المسبق بضياعها مستقبلاً، فيعكس النوايا السياسية لتلك الحكومات، والتي تتنافى مع مبادىء الشفافية المالية”، على حدّ تعبير الأستاذ المحاضر في قانون الضرائب والمالية العامة المحامي كريم ضاهر، الذي يصف في حديث لـ”المدن”، سلفات الخزينة وألية صرفها وعدم ملاحقة إعادتها، بأنها “طريقة لمواربة الإنفاق العام”. وبالتالي، تحوَّلَت سلفات الخزينة برأي ضاهر “من آلية استثنائية لإنفاق المال العام إلى آلية عادية متكرّرة”.
وربطاً بالأزمة الاقتصادية المستمرة منذ نحو 5 سنوات، يصبح من الضروري تسليط الضوء على “استسهال السلطات السياسية إقرار سلفات الخزينة وعدم التأكّد من إعادتها”. فجزء كبير من هدر المال العام جاء عبر تلك السلفات، وعدم إعادتها لا يتّصل فقط بمخالفة القوانين، وإنما بـ”مخالفة مبدأ الديموقراطية البرلمانية والشعبية”، خصوصاً في ظل عدم اكتراث مجلس النواب بالقيام بدوره الرقابي الذي يهدف إلى “حماية أموال الشعب الذي يمثّله مجلس النواب”. وهذه المقاربة معمول بها “منذ الثورة الفرنسية كدليل على مبدأ أن لا إنفاق وجباية خارج قرار الشعب، إذ أن الشعب هو مَن يقرّر ما يُجبى من ضرائب منه وأين تُنفَق الضرائب”. بحسب ضاهر.
ومع زيادة التعقيدات التي تواجهها البلاد على المستوى السياسي والأمني والمالي والنقدي، خصوصاً في ظل عدم تطبيق الإصلاحات المطلوبة كسبيل للخروج من الأزمة، يصبح فتح ملفّ السلفات المالية والوصول إلى خواتيم تُحمِّل المسؤوليات لأصحابها، أمراً ضرورياً لإعادة الانتظام إلى المالية العامة وتحقيق الشفافية المالية.
تأثير السلفات على الاقتصاد
لا يقف انعكاس عدم تسديد سلفات الخزينة عند حدّ هدر المال العام، بل ينسحب باتجاه الانعكاسات السلبية على الموازنة العامة والاقتصاد الكلّي للبلاد. وبحسب الخبير الاقتصادي جاسم عجاقة، فإن “كثرة السلفات غير المُسدَّدة تتراكم لتعكس صورة سلبية عن الموازنة العامة، فتعني أنها غير مصاغة بشكل صحيح. فالسلفات تعني تجاوز الإدارات العامة للاعتمادات المرصودة لها في الموازنة، وعندما لا تُسَدَّد السلفات خلال السنة المالية، تتحوَّل إلى دين. وبما أن طبيعة السلفات طارئة، فلا يجوز أن يتكرَّر إقرارها تحت عنوان الطوارىء، فتكرار الأمر الطارىء يعني أنه لم يعد كذلك. وطالما أنه متكرّر، يجب لحظ تلك النفقة في الموازنة وعدم إعطائها كسلفة خزينة”.
لكن انطلاقاً من طبيعة السلفات وتكرارها وعدم إعادة الجزء الأكبر منها، يضعنا أمام مسارين، إما أن هناك ضعفاً في قدرة الإدارة العامة على التخطيط الجيّد لكيفية إدارة المال العام، أو هناك تواطؤاً مقصوداً لاستغلال هذا المال لمآرب غير قانونية.
ويتراكم تأثير عدم سداد السلفات ليجبر الدولة على الاستدانة. “فاستمرار دفع السلفات بدون ردّها، يخلق عجزاً يستدعي من الدولة الاستدانة، أي ترتيب أكلاف إضافية على الدولة. والاستدانة تستدعي تراكم الفوائد ورفع مستوياتها. وازدياد الديون وفوائدها ينعكس تآكلاً للقدرة الشرائية للمواطنين ويقلّل فرص الاستثمار إذ تشكِّل الفوائد المرتفعة عائقاً أمام المستثمرين للاستدانة من أجل الاستثمار، لأنها سترفع أكلاف الإنتاج، الأمر الذي يقلّص النمو الاقتصادي.
ومع تراكم العجز الذي تغذّيه السلفات غير المدفوعة وفوائدها والديون الناشئة إثرها، “تلجأ الدولة لزيادة الضرائب لتغطّي عجزها، والضرائب بطبيعة الحال تؤثّر سلباً على المواطنين والمستثمرين”. ويلفت عجاقة النظر إلى أن الحديث عن سلفات الخزينة وتأثيرها على الاقتصاد “يحيلنا إلى سلفات الكهرباء التي تحصل على حصة الأسد من السلفات غير المسدَّدة”.
قطاع الكهرباء “ملك” السلفات والهدر
الانطلاق من هدر المال العام وغياب الشفافية يحيلنا إلى قطاع الكهرباء، الشاهد الأكبر على سلفات الخزينة المتكرِّرة التي اختفى معظمها في أروقة مؤسسة كهرباء لبنان ووزارة الطاقة. وعلى سبيل المثال لا الحصر، وبحسب تقرير ديوان المحاسبة، وصلت قيمة سلفات الخزينة التي لم تسدّدها المؤسسة قبل الأزمة المالية إلى نحو 5571 مليار ليرة أي ما يوازي 69.72 بالمئة من مجمل السلفات غير المسدّدة، وخلال الأزمة، وحتى العام 2023، وبحسب كتاب وزارة المالية (المذكور أعلاه)، وصلت قيمة السلفات غير المسدّدة إلى نحو 1791 مليار ليرة.
وحتى اللحظة، لا تزال مؤسسة الكهرباء تعيش على سلفات الخزينة “بطريقة غير مباشرة من خلال تأمين الدولة ثمن الفيول العراقي”، على حدّ تعبير مدير عام الاستثمار السابق في وزارة الطاقة، ومحلّل سياسات الشراكة بين القطاعين العام والخاص في معهد LIMS، غسان بيضون، والذي يشير في حديث لـ”المدن” إلى أن الدولة “تعطي المال لكهرباء لبنان، مع علمها بأن السلفات لن تُرَد، وبالتالي تقول الدولة للمؤسسة احرقي المال”.
واللافت للنظر أن السلفات التي تطلبها وزارة الطاقة لصالح مؤسسة كهرباء لبنان، لا تعترف بها المؤسسة بوصفها ديناً عليها، لأنها لم تطلبها هي، وهذا ما يثبته كلام المدير العام للمؤسسة كمال حايك، في معرض ردّه على وجوب إعادة السلفة المقرّة للمؤسسة لشراء الفيول لمعامل الإنتاج، مطلع العام 2023. إذ قال حايك إنه “لا يمكن لمؤسسة كهرباء لبنان التعهد بشيء لا يمكن تنفيذه”. وبنظره، إنّ التعهدات المرتبطة بالسلفة “يجب أن تطال عدداً من الإدارات، والمسألة تتعلق أيضاً بحماية الجباية”. وبمعنى آخر، تتنصَّل المؤسسة من إعادة السلفة لأن الجباية غير محمية. (راجع المدن).
وفي السياق، يتوقّف بيضون عند حقيقة أن السلفات المعطاة للكهرباء لا تقاس بقيمتها المُقَرَّة فقط “بل بفوائد المبالغ المالية أيضاً وبتأثيراتها على الاقتصاد، إذ تشكِّل السلفات إصابات قاتلة للاقتصاد، سيّما في الأزمة الحالية، فكل دولار نستدينه، تزيد كلفته ويزيد تأثيره السلبي على احتياطات مصرف لبنان وعلى الاقتصاد، ما يزيد انفجار الأزمة ويصبح وقف النزيف أصعب”. ويرى بيضون أن تجربة الكهرباء “تجربة فادحة”، وتزداد خطورتها في ظل العجز السياسي عن إيجاد الحلول “فالحكومة الحالية هي حكومة تصريف أعمال ولا مجال لمحاسبة رئيس أو وزير، ما يعني أن السلفات تُصرَف في ظل التفاهم القائم بين القوى السياسية، خصوصاً وأنّهم نقلوا مفهوم سلفات الخزينة من الحاجة للمال إلى الحاجة لتأمين ساعات كهرباء إضافية”. وهذا ما يسهِّل ابتزاز الناس ووضعهم بين خيارين، إما العتمة أو الاستمرار في هدر المال العام.
أمّا الحل، برأي بيضون، فيبدأ من “تطبيق قانون المحاسبة العمومية الذي يحدّد أصول إعطاء سلفات الخزينة”.
تحميل المسؤوليات
البحث عن الحل المناسب لمشكلة عدم دفع سلفات الخزينة ينطلق من تحديد المسؤوليات عن دفع السلفات وعدم التأكّد من إعادتها، ويكمن ذلك في تطبيق القانون وخصوصاً المادة 173 من قانون المحاسبة العمومية تنص على مسؤولية المحتسب “بأمواله الشخصية عن كل عملية قبض أو دفع تجري في المحتسبية التي يديرها خلافاً لأحكام القانون، فضلاً عما قد يتعرّض له من عقوبات تأديبية أو جزائية”. والمحتسب يناط به بموجب المادة 210 من القانون نفسه أن “يلاحق تسديد سلفات الخزينة وفقاً للشروط التي أعطيَت بموجبها وضمن المهل المحددة”. وله بموجب المادة 211 أن “يحسم مباشرة من راتب القيّم على السلفة وتعويضاته المبالغ التي لا يثبت استعمالها، أو التي لا يسددها في المواعيد المحددة. كما له أن ينفذ تلقائياً بحقه أي تدبير قانوني آخر يؤمّن استرداد هذه المبالغ”.
وعلى مستوى الإدارات العامة، وفي حال تأخّرت عن تسديد سلفة الخزينة المعطاة لها، فيحق لمحتسب المالية المركزي، بموجب المادة 212، أن “يقتطعها رأساً مما يكون لهذه الإدارة من أموال لدى الخزينة”.
ولذلك، فإن الوزير الذي يطلب السلفة والمحتسب المالي المركزي، مسؤولان أمام القانون لجهة إعادة السلفات. وعلى المسؤولين عن السلفات “بذل الجهد لإثبات التزامهم بالقوانين وإعادة السلفات وتبيان أين ذهبت الأموال وكيفية صرفها”، وفق المحامي ضاهر.
وتحديد المسؤوليات وتحميلها لأصحابها، يعني مسك طرف الخيط في قضية إعادة الأموال المهدورة في السلفات غير المعادة للخزينة. وتأتي أهمية إعادة تلك الأموال، ليس فقط لجهة رفد الخزينة بأموال ضائعة نحن بأمسّ الحاجة إليها في هذه الظروف الصعبة، بل أيضاً لقطع الطريق على هدر المال العام مستقبلاً، حين يخرج لبنان من أزمته. لكن هل فعلاً يمكن إعادة سلفات الخزينة غير المدفوعة بعد؟
من غير المنطقي التسليم بأن الاحتكام لقانون المحاسبة العمومية وحده، أو تأكيد ديوان المحاسبة وجود هدر مالي عبر عدم دفع السلفات، يكفي لإعادتها. فالاستمرار بالنهج السياسي والمالي والنقدي عينه الذي أدّى إلى إقرار السلفات المخالِفة للقانون، يعني أن النتائج الإيجابية لن تظهر في المستقبل القريب. لكن على الأقل، فإن تبيان الحقائق وتسليط الضوء على ضرورة سلك المسار القانوني وتحديد المسؤوليات، يمكنه أن يشكِّل حجر الأساس لإعادة تلك الأموال حين تصبح الظروف مؤاتية.
